摘要：渔民权益是指渔民生存和发展的基本的权利和利益。随着海洋经济不断发展和海域开发利用的加深，渔民捕捞、养殖等权益受损。渔民“失海”、救济困难、权益受损成为现实问题。本文分析渔民权益的概念、受损形式、原因分析等方面进行阐述，并提出加强渔民权益保护的建议。

　　关键词：渔民权益 保障

　　一、渔民权益的概念

　　渔民权益是指渔民生存和发展的基本的权利和利益。2007年10月1日施行的《物权法》第123条规定，依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。从这条规定来说，渔民权益包括了渔民捕捞权、养殖权，以及通过上述权利实现、受法律保护的正常渔业生产生存、获取经济利益等。保护渔民权益，就必须保障渔民合法的捕捞权和养殖权不受侵害。

　　二、渔民权益受损的主要形式

　　渔民权益受侵害，大致可以分为以下几种形式。

　　1、由于海域面积减少、海洋环境破坏等原因，使渔民难以依法行使捕捞、养殖等渔业权利。对于依海而生、长期从事海洋渔业捕捞、养殖的渔民来说，海域面积、渔业资源等是他们赖以生存的物质基础，一旦这些物质基础遭受破坏，将严重冲击他们的生产生活范围和生活方式，使他们难以真正实现依法捕捞和养殖的权利，进而损害渔民权益。国家海洋局《2014海域管理公报》显示，全国安排填海计划指标14782.7公顷。由于填海造成生态环境的破坏，特别是海域环境的破坏，严重影响了渔民从事捕捞养殖、正常作业生产的权益。有的地方政府为了经济利益，将渔民传统的养殖作业场所进行拍卖，违背渔民优先原则，使渔民失去赖以生存的水域，严重侵害了渔民权益。

　　2、依法获得的渔业权利受到侵害或剥夺。主要体现在政策执行与行政执法当中。例如根据规划，执行渔民转产专业政策当中，强行淘汰部分渔船，使渔民被迫失去捕捞权。一些地方随意中止、改变渔民水域滩涂承包合同，收回养殖证，征用养殖水域等，侵害渔民养殖权，给渔民带来重大损失。例如大连普湾新区填海造地工程，有新闻媒体指出在政府征用—填海造地—高价出让的利益诱惑下，大量滩涂水域被征用，失地失海渔民和养殖户合法权益被侵犯，半生积累甚至举债投入都打了水漂。

　　3、渔民权益受侵害后难以得到合理补偿，维权之路比较艰辛。由于产业规划、政策调整等原因，部分渔民弃船上岸。由于后续保障不到位、补偿标准偏低等原因，渔民遭受损失。当前，浙江为修复振兴东海渔场定下“时间表”。到2017年，将初步建立国内海洋捕捞渔船转产退出机制，全省压减捕捞渔船功率50万千瓦以上。对于这部分渔民的利益损失，如果单纯依靠财政补偿，显然相当困难。另外，由于海洋环境污染等原因侵害渔民权益的情况下，由于渔民处于弱势群体，也很难维护自己的利益。例如美国康菲石油中国公司开发的渤海蓬莱19一3油田发生重大溢油事故,造成渤海累计6200平方公里的海水遭受石油污染,给渤海海域生态环境、渔业资源造成了损害，给靠海捕捞、养殖为生的渔民带来了极大地经济损失,乐亭、昌黎等地的水产养殖户的损失高达上亿元。但是渔民在维权过程中遭遇了举证难，立案难，诉讼费、损失评估费难以承担等一系列困难。

　　三、渔民权益受侵害原因分析

　　笔者认为，渔民权益受到侵害的原因比较复杂，既有法律的缺失与不完善，也有行政管理和配套制度中的不足。以下从这两个层面来进行分析。

　　1、法律层面的原因

　　1.1渔民权利法律界定不清。

　　1.1.1权属主体的缺失、模糊、虚置。物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利。从目前的法律规定来看，存在适用于渔业管理的法律法规，但对于渔民的法律概念，在相关法律中也没有做出明确界定，也没有把渔民成为法律主体，导致权属主体缺失。物权的五大特征中第一个就是对世性，即物权的权利主体只有一个，权利主体是特定的，义务主体是不特定的。捕捞权，是渔民生产极其重要的一项权利。2013年修订的农业部《渔业捕捞许可管理规定》，对于适用对象，包括了从事渔业捕捞活动的中华人民共和国的公民、法人和其他组织，以及在中国管辖水域从事渔业捕捞活动的外国人。在这种规定下，权利的主体具有多样性，权益不明，权利主体处于模糊、虚置的状态，违背了物权要求权益主体特定的要求。

　　1.1.2权属状态的不稳定。这主要表现在渔业权的取得方式上，以及这种权利设立以后的可享受的民事权力上。目前，法律没有明确规定渔业权，对于渔业权的性质，也存在一定争议。但根据相关法律法规，不论是从事渔业捕捞，还是养殖，都必须取得行政许可。捕捞需要获得捕捞证，养殖必须获得养殖证。从这个角度说，渔业权是一种基于行政的权利或由行政许可的权利，不是独立的物权，不具备与其他民事权利平等的地位。而《海域使用管理法》规定“海域属于国家所有……,单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权”，国家拥有所有权人身份，可以设定、变更、消灭相关权利。实践中容易导致行政权力的滥用和扩大。认为国有海域的征收是不需要赔偿的，以致在征收渔民传统海域或滩涂时往往不予或是补偿标准低、补偿范围窄。渔民权益因此难以受到安全的、稳定的保护，一旦受到侵害，也得不到合理补偿。

　　1.2缺乏渔民权益保护法律规范。在现行法律框架下，对渔民的捕捞权、养殖权、海域使用权等做了粗略的、变通性的规定，不够细致，权利弹性较大，缺乏专门的、确定、系统的法律规范来对渔民权益进行明晰和保障。渔民权益保障散落在各法律、规章中。法律对渔民权益的保障力不足。

　　2、行政层面的原因分析

　　2.1行政管理中的利益衡量。在当前海洋经济大力发展的背景下，渔业生产的经济价值远远不如海域综合利用开发的经济价值，势必会造成地方政府重开发、轻保护，渔民因此权益受损。从国家海洋局的海域管理公报上可以看出，交通运输用海、造地工程用海的面积等处于上升趋势，海洋开发是国家经济发展的必然举措。在海域开发利用取得经济发展与海洋保护之间，实践中往往重视海域开发。这种失衡，是造成了渔民失海，权益受侵害原因之一。

　　2.2配套救济机制的滞后。救济工作滞后主要表现在: 一是在对海洋经济开发中存在片面性, 热衷于开发与项目的引进, 而对兼顾海洋渔业和渔民利益保护工作相对较弱化。加之海洋开发部门或开发商往往只注重开发方的利益, 而轻视受开发影响的失海渔民利益的应有补偿问题等。二是对渔民面临的“失海” 问题, 以及渔民由 “失海” 导致各项权益受损等系列问题缺乏应有的认识和必要的预计、考量及认真的研究。三是对海洋渔业面临“失海” 困境, 以及对 “失海”渔民的各项权益受损后相应的亡羊补牢救济对策与措施缺失。

　　2.3渔民权益保障组织机制的缺失。由于渔民多以渔船为单位，个体经营，在保护自身权益中常处于弱势地位。缺少组织支持。在这种情况下，一旦渔民权益受到侵害，他们很难表达自己的诉求，对抗侵权者。例如康菲污染案，河北省乐亭县21户养殖户状告康菲石油（中国）有限公司和中国海洋石油总公司，仅经济损失评估费用就需要75万左右，立案到开庭就耗时3年。维权成本不可谓不高昂。渔民维权之难可见一斑。

　　四、关于完善渔民权益保障机制的设想 

　　1、加强法律层面保障

　　1.1完善相关法律法规，为渔民权益保护构建法理基础

　　一是把渔业权纳入到《物权法》体系。在现行的法律框架下，对渔业权没有做出明确的界定，而是在渔业法等行政法规中以水面、滩涂养殖使用权等方式予以体现，将渔业权作为一种附属于行政许可的准物权。这种模糊的定位，一定程度上使渔民权益受到侵害，难以得到有效保护。应把渔业权引入到渔业法律体系中进行全面的保护，而不仅仅只是行政保护，遏制行政权力滥用侵害渔民权益。从保护渔民权益的角度，探索在渔业法中充实渔民权利制度。一是建立针对人的捕鱼准入制度。要充分考虑传统渔民的权益保护，也要着眼现代渔业的发展，建立生计渔业和商业渔业的分类，实施二种渔业不同的准入门槛、从业条件和管理办法；二是要积极探索渔业权物化的多种途径，建立权利制度，赋予渔民渔业权，并建立渔业权取得、流转、消灭等管理制度。

　　二是选择试点，探索出台渔民权益保护办法。一直以来，渔业被视为大农业的一部分。农民以地为生，渔民以海为生，可以说海洋是渔民生存最基本的物质基础。国家历来重视农村土地问题，通过《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地承包法》对土地的权属、农民的权益做出了明确规定。相较于农民，法律对于渔民法律主体的定位、渔业权属规定并不明确。很多渔民扶持政策在制定执行过程中，套用了农业的做法，使政策设计初衷与实际效果相去甚远。因此建议原则合适的样本进行调研，试点出台当地渔民权益办法，并予以完善推广。

　　1.2完善信息公开制度

　　对可能影响渔民权益的海域开发利用项目，从审批规划到项目实施过程中，向公众（渔民）公开信息。包括项目的名称、内容、选址、进展情况，以及项目对海洋、滩涂环境的影响，受影响人群和其他风险等等。通过信息公开，保障公众的知情权，形成监督力量，倒逼机制规范和约束政府依法行政，保障公众（渔民）合法权益。

　　 2、加强制度层面保障

　　即对海域开发背景下，渔业空间缩小或转产转业的渔民进行补偿，建立渔民权益补偿机制。

　　一、经济补偿。一是是渔民因“失海”导致生产资料废弃的合理补偿。二是是渔民待业、事业或转产转业所需的补助。可以参考被征用渔业海域类型、质量、渔民对海域或渔船的投入、水产品价格、渔业水域等级等因素，取若干年的平均值，乘以适当的年份，进行补助。三是为“失海”渔民提供养老保险、失业保险等社会保障。资金的来源渠道可以考虑以下三个：首先由海域使用、受益的业主单位（开发商）支付一部分；其次由海域使用金中提取一定比例；最后国家财政和地方财政适当补贴一部分。

　　二、其他配套补偿措施。主要是指其他非物质的补偿形式。一是政策倾斜。对渔民转产创业项目进行扶持，提供优惠便利。二是提供工作机会。海域开发利用项目用工优先照顾失海渔民及其家属，解决民生问题，让失海渔民有重新就业的机会，保障他们的生活来源。三是进行教育培训。由社会保障部门有计划地组织渔民开展就业培训，针对海域开发利用项目的需求开展业务培训，使他们掌握劳动就业的技能，既解决海域开发项目的用工需求，也解决了渔民失海后的劳动就业问题。