摘要：提供公共服务是政府承担的基本职能。随着社会经济的发展，公众对公共服务的质量提出了更高的要求。在当前简政放权背景下，政府购买社会组织服务成为我国公共服务供给领域的重要制度创新，对推进服务型政府建设、促进社会组织发展起到积极作用，并在居家养老服务、社区便民服务等领域得到实践，但也暴露出相关法律体系不健全，监管不严等问题。本文从监管角度分析政府购买社会组织中存在的风险，提出几点完善建议。

　　关键词：政府购买社会组织 监管

　　一、政府购买社会组织服务监管现状

　　长期以来，提供公共服务作为政府的一项基本职能，一直由政府向社会公众提供。政府为了改变服务效率低下的局面，提高公众诉求满意度，转变政府职能，提升社会组织能力，对购买社会组织服务进行了实践探索。实践过程中出现了购买的服务低效率、主体间责任不明、购买寻租、服务质量难以保证等多种问题。如何在扩大社会组织服务领域和规模的同时，加强对政府购买社会组织服务的监管成为必须解决的一个重要问题。分析总结当前政府购买社会组织服务的监管，可以从以下几个方面来表现：

　　（一）各项规范文件相继出台

　　目前，对政府购买社会组织服务的监管没有统一、专门的法律法规。主要在《政府采购法》、部门规章、地方文件中得到体现。2013年9月，国务院办公厅发布《 关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度，并对社会力量作了规定，“承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量”。2014年12月，国务院发布《中华人民共和国政府采购法实施条例》，明确规定政府采购法第二条所称服务，既包括政府自身需要的服务，也指政府向社会公众提供的公共服务。2014年12 月，财政部、民政部、国家工商总局发布《 政府购买服务管理办法》，该办法规定属于事务性管理服务的，应当引入竞争机制，通过政府购买服务方式提供。

　　地方政府在购买社会组织服务中,也结合各自本地实践情况，出台了一系列的指导性意见，其中涉及对政府购买社会组织服务进行监管。如浙江出台《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》，把对购买内容、购买方式等进行明确，规定严禁转包行为，广泛接受社会监督。出台《社会组织承接政府转移职能和购买服务推荐性目录编制管理办法》，规定推荐性目录将与社会组织的年检、评估、信用状况等挂钩，在5年的有效期内实行动态管理，每年复核。如社会组织存在提供虚假信息、未得到年检合格结论、受到行政处罚、存在不良信用信息记录等情况，将被从目录中删除。

　　（二）重视资金利用与监管

　　政府之所以购买社会组织公共服务，其中一个重要目的和动因就是在保证公共服务的质量的前提下，提高财政资金的使用效率,减轻政府的财政压力。简言之，就是花更少的钱，办更好的事。因此，政府在购买社会组织服务过程中，普遍会加强对预算资金的监管,以保证财政资金的高效利用。如浙江省财政厅印发的《浙江省政府购买服务预算管理办法》，明确规定，须列入购买主体部门财政预算中，根据合同或协议进行支付，实行绩效评价和管理。《温州市人民政府办公室关于政府向社会力量购买服务的实施意见》中明确规定，财政部门和政府相关工作部门对项目资金实行跟踪管理，定期或不定期地对资金使用和项目进展情况进行监督检查，督促资金使用单位加强资金和项目管理苏州市出台了《苏州市政府向社会购买服务成本规制试行办法》，探索购买服务的定价机制。

　　（三）引入第三方评估

　　各地政府在对购买社会组织服务进行监管过程中时,大多规定要对购买服务的绩效进行评估，将此作为监管的重要手段之一。第三方评估的作用得到重视。如《东莞市政府购买社会工作服务考核评估实施办法》、《广州市政府购买社会服务考核评估办法(试行)》、《珠海市关于政府购买社会工作服务考核评估实施办法(试行)》、《铜陵市政府购买社会组织服务绩效评估实施办法(试行)》等，都对政府购买社会服务“第三方评估”的原则、考核指标、考核方式、考核结果应用等方面进行了规定。在南京市鼓楼区购买居家养老服务项目中,为保证养老服务的质量,鼓楼区与第三方评估机构一一江苏天人家庭研宄中心合作,利用评估机构的专业人才、科学的评估方法、严格的评估程序,对居家养老服务进行专业评估,独立第三方评估机构在政府购买养老服务中发挥了重要的作用。

　　（四）注重公众监督

　　为了提高政府购买公共服务项目的有效性，各地在实践中,通过加强社会公众的监督,来保证购买服务的质量。这是因为社会公众作为服务接受者, 公共服务的直接作用对象，也是服务的直接受益者，能够对公共服务的种类质量数量等多方面内容做出客观公正的评价。北京市政府购买公共服务监管时,在购买服务项目评审环节引入了公众的监督。服务受益对象(即社会公众)作为第三方监管的重要主体,参与购买服务项目的评审,有利于形成对政府权力的监管,防止购买腐败。另外，公众对于社会组织提供的公共服务满意度，对政府部门掌握购买服务的质量情况、服务受众对购买项目的满意情况也有非常重要的参考价值。如上海A区政府在购买G组织环卫服务过程中，社会公众通过投诉机制对G组织提供的环卫服务进行监管。目前,G组织内部己建立起回应投诉的机制。一般地,在G组织业务科室在接到投诉反馈后,会在24小时内联系投诉人并给出满意的答复,并以书面方式上报区局服务中心告知投诉处理情况。同时G组织每周的例会都会通报所接到的投诉问题,避免同类问题的继续发生,从而降低投诉量。据统计,仅2011年10月,G组织共收到电话投诉151件,处置及时率98%,处置结案率达到100%。服务接受者通过投诉机制对环卫服务质量的监督起到了良好的效果。

　　二、主要存在问题

　　尽管各地政府在购买社会组织服务时,对加强监管己有足够的认识并积极探索行之有效的监管措施，但还是存在一些不足，监管制度体系尚未完全建立，主要存在以下几个方面的问题:

　　（一）监管制度供给不足

　　制度供给,是对制度需求的回应,即为规范人们的行为而提供的法律、伦理或经济的准则或规则。主要表现为监管制度的规定过粗，可操作性不强。《政府采购法实施条例》，明确规定政府采购法第二条所称服务，既包括政府自身需要的服务，也指政府向社会公众提供的公共服务。作为对政府购买社会组织公共服务监管做出规定的唯一一部法律,《政府采购法》及其实施条例未对监管的具体方式、内容和原则等做出明确、可操作性强规定。《 关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，属于指导性意见,不具有法律强制力,约束效力有限;对政府购买监管的具体运行机制、各部门之间的权责划分等内容没有做出具体可操作性的规定。各地政府自行制定的相关监管制度也存在层级偏低，约束范围有限的问题。因此，对政府采购社会组织服务的监管需要出台更具有可操作性、效力层级更高的法律法规。

　　（二）监管主体责任不明

　　在政府采购社会组织服务过程中，对采购既有监督管理职责的主体可以分为两种：一是根据《政府采购法》的相关规定,包括财政部门、政府其他有关部门、审计机关、监察机关、其他单位和个人。二是各地政府通过实践，认为需要在地方指导性意见或政策中补充的主体。即除了《政府釆购法》所指的主体外，还包括该购买服务领域的专家及社会组织内部自律机制。上述监管主体的具体监管职责存在监管范围模糊、权责不清、监管责任交叉等问题。一是监管规定过于原则。尽管《政府采购法》对享有监督管理的主体及相关职责进行了规定,财政部门是主要的监督管理部门;政府其他有关部门依据相关法律及行政法规对政府采购进行行政监督;审计机关主要对政府采购监督管理部门及各采购当事人进行审计监督;监察机关对政府采购活动的相关机关及人员实施监察;其他单位和个人则对政府采购活动中的违法行为享有控告和检举权。但除审计和监察部门外,财政部门及其他政府部门通常也是政府釆购活动的当事人,这样就出现了执行者与监管者合一的问题,无法保证监督活动的独立性与公平性。而且《政府采购法》仅以一章的内容对采购活动的监督管理进行了规范,相关规定缺乏具体可操作的指南。《政府采购法》未对各监管主体的责任与权限做出明确规定,难以对政府购买社会组织服务的监管形成有效的指导。二是政府部门之间的协调机制欠缺。通常一个政府采购社会组织服务项目会牵涉到民政、财政等多个部门，容易造成“谁都管、谁都不管”的问题，形成监管盲区。三是政府与社会组织间权责不清。当前，有相当一部分社会组织是由政府部门中分离出去，或一直受政府部门领导，甚至存在人员混同的现象。社会组织缺乏独立性，政府部门既当裁判员，游荡运动员，难以有效形成监管。

　　（三）监管内容不全

　　对政府购买社会组织服务的监管应贯穿于整个购买流程，包括确定服务需求、制定项目计划、公开招投标、签订合同、项目实施、监督管理、评估服务、后续完善等。但是，当前建立起统一规范的政府购买社会组织服务流程并不现实。政府需要购买的社会服务项目可能受到资金拨付、社会组织资质、专业技能、购买范围、过往合作经历等因素、甚至是人情因素等影响，影响了监管的连贯性和全面性。一是政府购买社会服务市场准入监管缺失。当前法律法规没有对社会组织作为公共服务供应商的资质做出明确规定，制定统一标准。二是定价机制缺失。当前政府购买社会组织服务，往往缺少标准、可准确计量的价格计算方式，多采用采购方单方定价的方式，价格机制不够稳定透明，存在财务隐患。三是缺少明确的追责机制。对无效、低效购买社会组织服务缺少责任划分及性质有效的奖惩措施。

　　（四）缺少有效的监管保障机制

　　可以从两个方面来阐述。一是缺少独立的政府购买社会组织服务监管机构。当前实践中，不论是《政府采购法》，还是其他地方性规章，大多认为财政、审计和相关政府职能部门具有监管职责。但存在一些弊端。首先，涉及部门过多，可能造成监管权过于分散模糊，形成谁都不管的局面；其次，这些政府部门可能同时担当购买者和监管者的角色，难以有效监管。最后，部门间缺少协调机制，造成信息难以有效共享，透明度不高，为监管带来阻力。二是监管缺少专业人才的支持。政府购买社会组织服务涉及到财务管理、绩效评价、合同履行等多方面专业知识，对监管人才的要求很高，当前实践中难以完全满足。

　　三、完善对政府采购社会组织服务监管的建议

　　（一）加强制度建设，完善监管细则

　　修改完善公共服务采购及监管实施办法。虽然当前《政府采购法条例》已经将公共服务纳入政府采购项目中，但没有与货物、工程等进行有效区分。应在此基础上，结合公共服务本身的特殊性质，制定配套的采购办法，明确监管责任主体、监管流程、职责权限、监管原则、责任追究机制等。各地再在此基础上，结合本地实际进行进一步完善。

　　（二）引入多元监管主体，加强第三方监督和社会监督

　　一是加强政府监管，设立独立的政府采购社会组织服务监管机构，购买者与监督者分离，对其他政府部门的购买进行独立评估和监管，保证评价的客观公正。同时避免由于涉及部门过多，造成多部门重复监管或监管盲区。二是完善第三方评估机构引入机制。当前相关法律法规中有关于引入第三方评估机构进行绩效评估的条款，但对于如何引入没有明确规定。实践中比较常见的是由政府制定，损害了第三方评估机构的独立性。建议参考招投标方式或政府购买各相关利益方共同协商选出。

　　（三）加强过程监督，提高政府购买透明度

　　一是加强招投标监督，建立信息公开查询平台。严格细化招投标过程中招标、投标、开标、签订合同等程序，邀请公众代表等参与招投标监督，对招投标各项信息及时公开，透明招标。二是建立信息公开平台。将竞标程序、标准、方法，中标结果，合同签订情况、服务供应商信息、资金预算、资金使用情况、项目进度、服务考核评估标准等进行定期公开，供公众查询监督。

　　（四）完善评估方法和评估机制            

　　一是建立多角度、多时段评估体系。邀请所有利益相关方参与评估，建立事前、事中、事后连续评估的机制。政府、公众、独立第三方分别从购买者、受益者、中立评价者的角度对政府购买社会服务进行评估，包括服务质量、服务规范度、资金使用、服务效率、人员素质等。二是运用大数据系统和其他科技、通信技术，收集各地、特别是类似政府购买社会组织服务数据信息，进行分析总结，及时调整评估指标，完善评估体系。