摘要：随着监察体制改革，检察院的反贪、反渎、预防三个部门的转隶，公益诉讼成为检察机关新的增长点。2015年7月1日，全国人大常委会授权最高人民检察院在北京等13个省份开展为期两年的提起公益诉讼试点，建立由检察机关提起民事公益诉讼的制度也已经是大势所趋。
关键字：公益诉讼、检察机关、制度
公益诉讼一般指根据法律的规定，国家有关机关、社会组织和公民个人，为了维护国家利益、社会公共利益，对相关违法行为向法院提起诉讼。随着中国社会主义市场经济体制的确立及发展，各类民事公益违法行为呈现出“潘多拉盒子”打开时的“壮观”场面。浪费公有资产、不正当竞争、侵犯消费者权益、环境污染等各类公害事件此伏彼起。针对这些痛心疾首的各类民事公益违法行为，我国加大了行政执法的力度。但由于各种原因，行政机关的权力并没有得到很好的行使和发挥。针对行政机关无法很好发挥这类之能，作为保护国家、社会公共利益最后一道防线的司法机关有必要通过法律的完善、制度的规范来弥补这一不足。
一、目前公益诉讼存在的困境
（一）符合原告资格的主体太少。以环境保护公益诉讼为例，有资格发起环境保护公益诉讼的主体必须满足三大条件：依法在设区市级以上人民政府民政部门登记；专业从事环境保护公益活动5年以上；无违法犯罪记录。中华环保联合会的调查结果显示，将环境公益诉讼作为首选维权手段的仅有30%的环保组织，超过一半的表示不会轻易进行公益诉讼，要谨慎对待，更有11%的环保组织明确表示不会以此为手段进行维权，有过公益诉讼经历的仅有14%。可见符合主体条件的民间组织，又愿意提起公益诉讼的少之又少。再看对于法律机关的主体资格，2012年8月31日新修订的《民事诉讼法》第五十五条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。《民事诉讼法》第55条确立了法律规定的机关可以提起民事公益诉讼，但未对有关机关作出明确的界定。同时2015年5月1日开始实行的《行政诉讼法》对公益诉讼制度没有做出任何规定，更没有明确检察机关在公益诉讼中的法律地位
（二）缺乏公益诉讼的具体规则。
作为刚刚起步的公益诉讼，需要完善的地方很多。对于公益诉讼的起诉主体、受案范围、办案程序等问题，之确立了基本的规范。随着公益诉讼的进一步深入，还需要法律进一步的明确才能适应不断发展的社会实际情况与司法实践。如2013年3月7日，中华环保联合会依据新修订的《民事诉讼法》向山东潍坊市中级法院提交了要求第三猪场停止污染行为，并赔偿700万元的公益诉状，却遭遇了立案困难的尴尬。
（三）公益诉讼归责原则与举证责任不明。我国民事诉讼以过错责任与谁主张谁举证为原则。过错责任原则仅适用于侵犯个体利益的一般民事纠纷，民事公益诉讼的加害人由于其侵犯的是社会公共利益，应当承担更为严格的归责原则。在民事公益诉讼中，当事人双方的的法律地位与诉讼能力失衡的现象将为普遍。侵犯社会公益的加害人往往掌握经济、法律等各种丰富资源，受害人相对弱势，谁主张谁举证的一般原则不利于社会公共利益的保护。目前，侵权责任法规定了环境污染侵权案件的举证责任规则，其他公益案件，民事诉讼法及其司法解释均未明确归责原则和举证责任，增加了保护公益与实现司法公正的难度。
（四）原、被告实力相差悬殊。原告实力较弱的情况下，被告的强大使公益诉讼的推进显得尤为困难。一般情况下，公益诉讼的被告都是具有较大影响力的企业或者某一政府部门，个人一般很难成为公益诉讼的被告。能够在某一领域影响社会公共利益的企业必然是当地的纳税大户，甚至是经济支柱，享有行政权的政府部门所具有的权利优势更不必说。可知在公益诉讼中，被告一般是不缺乏经济实力支撑的，甚至还会获得国家政府权力机关的支撑。相较于难以聚合，无法找到特定对象的公共利益，拥有强大实力支撑的被告可以很轻松的维护自己的既得利益，使公益诉讼即便成形也面临败诉。这也是我国目前公益诉讼胜诉案例较少，民间公益性组织不愿发起公益诉讼的原因之一。
二、检察机关作为公益诉讼主体的优势
（一）检察机关具有很强的诉讼能力。在检察院成为“公益诉讼人”之前，环境公益诉讼主要由社会公益组织提起。比如说新环保法生效后的第一起环境公益诉讼案件——福建南平生态破坏案，原告是自然之友和福建绿家园两家公益组织。公益组织的法律专业性较之检察院而言较低。而且根据环保法第58条的规定，并不是所有的公益组织都可以提起诉讼，公益组织须“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”根据统计，全国从事环境保护相关公益活动的民间环保组织中只有大概30余家符合环境公益诉讼起诉资格。而在我国，民间社会团体作为原告主体提起公益诉讼，尚未见有影响性的实例出现，其对公益的促进更多地是在社会活动中而无关司法诉讼。
（二）检察机关办理公益诉讼不会滥权。察机关提起公益诉讼是宪法所确定的职责,任何机关或团体组织都有可能基于种种理由不提起公益诉讼,但检察机关不能以任何理由拒绝提起公益诉讼,否则就是失职渎职,就要承担法律责任。因此,检察机关在公益诉讼上是最后堡垒,是提起公益诉讼的最后一道防线。检察机关办理公益诉讼案件不牵涉自身利益，适合代表国家和社会公共利益提起诉讼。
（三）检察机关具有专业的法律人才和法定的调查权。公益诉讼对于目前来说，还处于开始阶段，对于法律如何适用、程序怎么进行、如何更大范围的保护权益都是需要专业知识的巩固才可以成形的。无论是公益组织也好，或是私人，对于公益诉讼法律方面的研究都不如检察机关来的深入。不部分的公益诉讼都存在取证困难的情况，而作为拥有法定调查权的检察机关，有利于解决举证困难的问题。
（四）检察机关提起公益诉讼有经费保障。提起公益诉讼,难免要有各种花费,检察院在这个方面较之于一般的社会团体和组织就有优势,国库对此应充分支持,相关费用开支应当列入各级财政预算进行保障。
三、检察机关提起公益诉讼的必要性
（一）检察机关提起公益诉讼是保障民权的需要。近些年来，随着我国经济的不断发展，污染环境、侵犯消费者权益等等侵害公益的案件屡有发生。但因为种种原因，这一类的诉讼往往很大不一部分的结局就是原告失败或者法院不立案。以腾格里沙漠污染公益诉讼案件为例，中卫市中院在“不予受理”裁定中认为，依据《新环保法》第58条和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律问题的解释》第4条，提起环境公益诉讼的主体必须满足“章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动”的条件。绿发会提供的章程确定的宗旨和主要业务范围，虽是维护社会公共利益，但没有同时规定业务范围是从事环境保护公益活动。因此不能认定绿发会属于“专门从事环境保护公益活动”，故认定其主体资格不适格。在实践中，因为主体资格不适格而不予受理的案件很多，民间组织在很多情况下无法通过法律的渠道得到救济，同时也淡化了人们维护公共利益的积极性和热情。而由检察机关作为诉讼主体出面进行，让民间组织看到了一个新的希望。
（二）检察机关提起公益诉讼是充分实施民事经济法律规定的需要。传统的民事诉讼为了防止诉权滥用，规定公民、法人或其他组织只有在与案件“有直接利害关系时”才有权提起诉讼。而公益诉讼损害的往往是国家或者公共利益，当社会公共利益受到不法侵害时，检察机关作为国家利益和社会公共利益的捍卫者，必须有所作为。进一步看，各级人民检察院是国家的法律监督机关，承担着维护公共利益、保证和监督法律实施的使命，它们提起诉讼的本身，更能代表国家的立场和法律的尊严，而且国家在赋予检察机关法律监督权的同时，还赋予它们各种服务于法律监督的案件侦查、批准逮捕、依法提起公诉等十分有力的强制性手段。因此，当危害公共利益的重大违法损害事件发生之后，普通公民或者组织不愿或者由于各种原因无法诉讼时，我们的各级检察机关基于其专业性、权威性和便利性，应当义不容辞地承担起公益诉讼的职责。
（三）检察机关提起公益诉讼是权力制约的需要。孟德斯鸠在《论法的精神》中指出：“一切有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用之极限，这是一条万古不易的经验。”无论是行政公益诉讼或者民事公益诉讼，都需要在法律的监督下进行。我国宪法规定人民检察院是国家的法律监督机关，其宪法地位决定了它应当对行政诉讼活动实现法律监督，这是我国特殊宪政体制下的基本权利架构。检察机关需要加强对行政权力行使的合法性监督，对涉及国家公共利益的违法行政行为启动司法审查程序，对行政权进行有力监督和必要制约，进而强化行政机关及其工作人员的法律意识，增强依法行政观念，才能促使行政机关合法行使行政权。检察机关需要加强对法院在审理公益诉讼中的监督，有效保证民事审判权的行使。
